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外资多头管理是时候终结了


  根据日前联合国贸发组织发布的《全球投资趋势检测报告》,中国2014年吸收外国投资(FDI)1280亿美元,首次成为全球外国直接投资最大流入国。

  今天笔者不想评论这个第一的好坏,不想评价这是不是中国对外开放的里程碑、是不是说明中国投资环境国际第一之类,而是想借此谈谈外国投资管理问题。

  毫无疑问,内资、外资是有差异的,这种差异,并不因为对于外资实行国民待遇而改变。绝大多数国家,包括投资自由化程度最高的市场经济发达国家,都对外资实行某些有别于内资的管理措施。但如何对外资既能开放市场,实行国民待遇(甚至包括准入前国民待遇),又要有效地对外资实行必要规制,学问可就大了。从国际经验看,越是开放程度高、吸收外资多的国家,越是对外资管得好,比如美国、新加坡。中国虽然早已经是外商投资大国,现在又成了吸收外国投资第一,但不客气地说,对外资的管制水平仍然较低,既存在管制过度(对外商投资逐案审批、多头审批、重复审批),又存在管制不力甚至失效等问题。其中根源之一,就是没有一个权威的外资主管部门,外资管理权分散在几乎所有的政府部门。

  正像所有问题的多头管理一样,对外资的多头管理也产生了很多弊端。笔者早在十多年前,就在调研的基础上写了一篇《关于外商投资管理体制改革的建议》,建议成立外国投资管理委员会,统一行使当时分散于计划、经贸、外经贸、工商、行业管理等各个部门的外国投资管理职能。当时的主管国务院领导看了后说:思路正确,时机不成熟。确实,当时情况下,新成立外资委不可能,收回各部委的外资管理权也不可能。

  如今十多年过去,时机该成熟了吧?尤其是又有目前全面深化改革的大背景。毫无疑问,按照全面深化改革和外国投资发展的要求,变多头管理为统一管理、变全面审批为有限许可都是必须的。但遗憾的是,在此次《外国投资法(草案征求意见稿)》中,还是沿袭了目前的外国投资管理体制。

  本草案对于外国投资管理部门出现了几个表述:外国投资主管部门、国务院发展改革部门、行业主管部门等。这明显是基于目前的外资管理架构和管理模式而来的。考虑到今后的全面深化改革和政府机构改革与职能转变要求和发展前景,这种规定是不适宜的。

  无论是从我国政府机构改革的大方向还是国际通行做法来看,都应该是由一个机构来管理外国投资。多头管理,一直是我国政府管理中的一大弊端,严重影响了政府管理效率和管理效果,是全面深化改革着力解决的问题之一。作为面向未来的《外国投资法》,必须要有前瞻性和改革意识,彻底改变多年来外国投资管理领域中的多头管理、相互扯皮、推诿责任、效率低下、监管不力等弊端。

  至于行业管理、国家安全审查等需要跨部门协调、决定的,完全可以通过建立内部工作机制来解决。如这个外国投资管理部门,本身就是跨部门组成的;或者在这个部门内部,建立诸如部际联席会议之类的工作机制,对于重大、复杂、涉及国家安全的外国投资,通过部际联席会议做出决定。


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