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提升自然资源权利市场化配置水平


摘要:...

  中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》强调指出:“探索自然资源资产所有者权益的多种有效实现形式,发挥市场配置资源的决定性作用,努力提升自然资源要素市场化配置水平。”落实这一自然资源资产产权制度改革的精神和要求,应当充分发挥市场机制在自然资源权利流转中的作用,完善自然资源权利交易的市场规则,推动自然资源权利按照市场规律有序、便捷、高效流转起来。

  路径选择

  发挥市场配置自然资源权利的决定性作用,既有利于充分实现国家作为自然资源所有者的权益,也有利于调动一般民事主体开发利用自然资源的积极性,还有利于充分发挥自然资源的“物”之价值。为充分发挥市场作用,首先应当充分挖掘市场配置自然资源权利的实现路径。

  一方面,可以通过自然资源物权制度设计对自然资源开发利用进行权利配置。根据我国现行法律法规,绝大多数的自然资源属于国家所有或者集体所有,其所有者只能是国家或者集体组织,国家或者集体组织的所有者身份是不可以让渡给普通公众的。通过自然资源物权制度对自然资源权利进行配置,在不改变自然资源所有权主体的前提下,设置自然资源用益物权,从而实现了从自然资源国家所有到自然资源开发利用的衔接。通过设置自然资源用益物权,一般的民事主体虽然不能成为自然资源的所有者,却能够通过取得自然资源用益物权来开发利用国家所有或者集体所有的自然资源。发挥市场规则在自然资源权利配置中的决定性作用,关键就是要打通一般民事主体取得自然资源用益物权的制度性障碍,核心就是要改变自然资源用益物权的传统行政审批模式,积极引入自然资源权利竞争性取得的市场规则。随着我国自然资源管理体制机制改革的不断深化,自然资源用益物权制度将在市场配置自然资源权利的过程中发挥日益重要的作用。

  另一方面,还可以通过合同自由对自然资源进行权利分配与安排。通过赋予自然资源开发利用主体自然资源用益物权的模式,有利于实现物权法定、赋权于民。但也正是由于我国法律采取了严格的物权法定主义,如果纯粹依赖设定自然资源用益物权的模式,市场在自然资源权利配置中的作用发挥还是非常有限的。此时,通过合同自由对资源权利进行分配与安排就应当引起充分的重视。当然,自然资源开发利用权利的市场配置,因自然资源自身的特殊性而需要更多地兼顾社会公共利益和生态环境利益,合同自由在自然资源权利流转过程中会受到更多的限制。这就需要从立法上进一步完善自然资源权利合同流转的限制规则,从而保障自然资源权利市场的健康发展。

  在市场配置自然资源权利的过程中,市场与政府应当有一个合理的分工。发挥市场在自然资源权利配置中的决定性作用,并不表明市场的作用是万能的,市场配置自然资源权利也是有限度的。具体而言,对于根据现有技术条件无法有效开发利用的自然资源,因对其开发利用无法形成激励机制,不需要市场机制的介入;对于数量无穷大、不存在稀缺性的自然资源,因对其开发利用无法实现经济效益,不需要市场机制的介入;对于数量极其有限的稀有自然资源,因对其开发利用涉及国家的自然资源安全,应当尽量避免市场机制的介入;对于外部负效应不明确的自然资源,因其开发利用对生态环境的破坏程度尚未探明,市场机制也应当慎重介入。

  制度创新

  一是要建立健全开发利用自然资源的权利主体资格制度。尽管市场配置是采取竞争性方式出让自然资源开发利用权利,但并不代表任何主体都有资格参与自然资源权利取得的竞争,而应当根据不同类型自然资源的开发利用特点,设计相应的开发利用主体的资格门槛。例如,开发利用林木资源与开发利用矿产资源在队伍、技术、设备等方面的要求差异明显,对开发利用主体的资质要求也就完全不同,应当根据各自的特点制定相应的主体资格制度。

  二是要建立健全自然资源开发利用权利出让的信息公开制度。只有在信息充分供给、流动和对等的机制下,自然资源权利流转市场才有可能健康运转,市场的公平竞争才能得到有效体现。要形成良性的自然资源开发利用竞争格局,应当有一个健全的自然资源权利流转信息平台,畅通公众获取自然资源开发利用相关信息的渠道。以水资源权利交易为例,可利用互联网的大数据技术,由专门的资源交易登记部门对资源交易的主体、范围进行核实登记,并将地方权利登记系统对接国家水权交易中心,从而建立起水权交易的透明化机制。

  三是要建立健全自然资源权利出让的价格管理制度。出让的价格太高,将导致自然资源权利取得成本提升,容易引发资源的掠夺性开发;出让价格太低,则损害自然资源所有者的利益,国家或者集体的自然资源权益无法得到充分保障。因此,在采取竞争性出让自然资源开发利用权利的过程中,必须要有一个科学的价格形成机制,让市场主体可以有序地参与市场竞争。在这个过程中,尤其是要制定科学合理的自然资源开发利用权利出让收益市场基准价,确保在权利出让的过程中充分保障国家的自然资源收益。在自然资源部发布的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见(试行)》中,专门把《油气矿业权出让收益市场基准价标准表》作为附件,充分表明了自然资源权利出让基准价的标准制定已经引起了自然资源管理部门的充分重视。

  立法完善

  不断提升自然资源权利的市场化配置水平,加快市场配置资源权利的立法步伐是根本保障。自然资源权利市场流转规则的立法完善,既需要统筹兼顾,从整体上确立自然资源权利市场配置的一般规则,也需要有的放矢,根据自然资源权利市场流转的具体情形设计相应的法律规则。

  一方面,山水林田湖草是一个生命共同体,立法需要考虑自然资源权利市场配置法律规则的共性,完善自然资源权利市场流转的通行规则,以确保自然资源权利的市场流转在法治的轨道上有效运行。例如,通过完善自然资源权利交易的诚信登记规则,规范自然资源权利交易市场秩序;通过完善自然资源权利交易的环境保护义务,避免因自然资源权利交易而增加不必要的生态环境破坏。制定自然资源权利流转的通行规则,既有利于节约立法成本,也有利于整体推进自然资源权利流转市场化,还有利于资源环境的一体保护。

  另一方面,不同类型自然资源的用途与功能各不相同,立法还需要考虑不同类型自然资源的差异性,制定具有针对性的自然资源权利市场配置规则。例如,在国有林权的市场流转规则设计中,应当根据国有林改革和经营管理的情况,鼓励各主体创新发展林业产业形式,并着重完善商品林赎买、林业碳汇交易、林业生态补偿、林业生态旅游等方面的法律规则;在水资源权利的市场流转规则设计中,立法应当着重考虑如何逐渐打破由政府单一配置水资源权利交易的格局,承认并支持水资源权利的市场流转,并完善水资源权利流转的程序性规定;在矿业权的市场流转规则设计中,立法应当着重营造一个公平竞争的矿产资源开发利用市场秩序,明晰政府行政权在矿业权市场流转中的作用,建立健全以科学性、公平性、公正性为核心特征的矿业权市场流转评估规则,推动矿业权市场流转高效、健康、稳定发展。

 

  (本文系国家社科基金项目“自然资源国家所有权的行使研究”(15CFX057)阶段性成果)

  (作者单位:福建师范大学法学院)

姓名:施志源 薛萌 工作单位:


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